De zomer van 2024 verbrak alle warmterecords. De klimaatcrisis is dan ook allang begonnen en de noodzaak om wereldwijd te stoppen met fossiele brandstoffen, is urgenter dan ooit. Een van de sleutels tot de energietransitie is het elektriciteitsnet. Om de klimaatcrisis aan te pakken, moeten we al onze energie elektrificeren – én ervoor zorgen dat die elektriciteit uit hernieuwbare bronnen komt.
Helaas verloopt de ‘decarbonisatie’ van de elektriciteitssector ongelijk. Zo wees een rapport van de Rhodium Group uit februari erop dat de elektriciteitssector in de VS de doelstellingen uit de zogenaamde ‘Inflation Reduction Act’ nog lang niet heeft gehaald; in deze Act staat onder andere dat de economie koolstofarm moet worden. In New York, waar ik woon, zijn we ook al niet op de goede weg. Gouverneur Kathy Hochul mijmerde in de pers zelfs dat de doelstellingen weleens onhaalbaar zouden kunnen zijn.
Hoe kon het zover komen? Het vertrouwen dat de vrije markt de klimaatcrisis zal aanpakken, is een van de grootste problemen. Wanneer de prijzen voor hernieuwbare energie constant dalen (en dat doen ze), dalen ook de concurrerende winsten voor investeerders. Veel landen hebben geprobeerd om deze tegenstrijdigheid op te lossen door publiek-private partnerschappen aan te gaan: denk aan deals waarbij private projecten door de overheid worden gefinancierd, of aan inkoopovereenkomsten tussen de overheid en bedrijven.
In een artikel van het Climate and Community Project, waaraan ik heb meegewerkt, wordt de lastige publiek-private relatie onder de loep genomen. Specifiek bespreekt het vijf casestudies van publiek-private partnerschappen en deregulering van het elektriciteitsnet. Steeds weer blijkt hoe privaat eigendom en particuliere financiering het risico in zich dragen dat de winsten in particuliere handen komen, terwijl de overheid verantwoordelijk blijft voor de lasten. Dit ondermijnt een toekomst met hernieuwbare energie in openbaar bezit.
Een korte energiegeschiedenis
Het elektriciteitsnet bestaat uit drie onderdelen: opwekking, transmissie en distributie. Onder ‘opwekking’ vallen elektriciteitscentrales, offshore windturbines en andere voorzieningen die stroom opwekken. Transmissielijnen vervoeren de elektriciteit met hoge spanning naar centra waar vraag is. Het distributiesysteem brengt de elektriciteit vervolgens naar huizen, bedrijven en openbare instellingen.
In de VS stamt de regelgeving rond het elektriciteitsnet uit eind negentiende, begin twintigste eeuw, toen de Brits-Amerikaanse zakenmagnaat Samuel Insull distributiebedrijven zo ver kreeg om de oprichting van afgebakende nutsgebieden te steunen, inclusief de bijbehorende regelgevende instanties van de staat. Die laatste hadden meestal de vorm van bureaucraten, door de staat benoemd, die over de winsten en het gedrag van de nutsbedrijven moesten oordelen. Insull gokte er slim en terecht op dat die regelgevende instanties makkelijk in te lijven zouden zijn, zodat ze de belangen van bedrijven zouden dienen.
Stel, je bent een nutsbedrijf met veel invloed in de regionale politiek en met technische expertise. Als de enige controle op je macht een benoemd bestuur is dat beslissingen neemt op basis van de informatie die alleen jouw bedrijf bezit en begrijpt, dan is de kans groot dat het bestuur geneigd is om in jouw voordeel te beslissen.
Daarbij is er in de publiek-private constructie sprake van een intensief draaideureffect tussen de industrie en haar regelgevers; een onderzoek uit 2023 toonde aan dat ruwweg de helft van alle commissarissen uit de publieke sector gaat werken voor de bedrijven die ze zegt te reguleren. De snelle verspreiding van dit model getuigt van de enthousiaste steun van het kapitaal: tussen 1907 en 1913 verspreidden de Public Utility Commissions zich naar twee derde van alle Amerikaanse staten.
In de VS (en in veel andere landen) waren elektriciteitsbedrijven vaak ‘verticaal geïntegreerde’ nutsbedrijven: dezelfde nutsbedrijven beheerden meerdere onderdelen van het elektriciteitsnet. Maar tussen 1970 en de jaren 2000 werden de elektriciteitsnetten overspoeld door een golf van deregulering. Nutsbedrijven werden opgesplitst en particuliere energieproducenten kregen toegang tot de klanten van nutsbedrijven.
Tegelijkertijd kwam de ontwikkeling van hernieuwbare energie op gang. Ook hier werd hetzelfde beleid toegepast: private bedrijven werden toegelaten tot het net om ‘concurrentie’ te bevorderen. En om het gebruik van hernieuwbare energie aan te moedigen, werden belastingkortingen doorgevoerd (vanaf 1992). Dit werd allemaal georganiseerd in het voordeel van particuliere bedrijven om een kapitalistisch marktmodel te versterken. Het bleek een enorme zegen voor particuliere investeerders, maar slecht voor de transitie naar een duurzame economie.
Wie profiteert?
Zuid-Afrika laat zien hoe publiek-private partnerschappen in de energiesector de overheid verantwoordelijk kunnen maken voor de financiële risico’s, terwijl de winst geprivatiseerd wordt. In 1994, na het einde van de apartheid, kwam het African National Congress (ANC) van Nelson Mandela aan de macht. Een van hun onmiddellijke prioriteiten was de uitbreiding van de elektriciteitsvoorziening naar de zwarte Zuid-Afrikaanse gemeenschappen. Eskom, het staatsbedrijf voor elektriciteit, werd tot dan toe grotendeels geëxploiteerd ten gunste van de zakelijke witte elite. De inspanningen van het ANC waren grotendeels succesvol en de elektrificatiegraad steeg van 36 procent in 1994, naar 85 procent in 2021.
De kersverse regering werd echter belemmerd in haar vermogen om grote projecten te financieren, waardoor ze kwetsbaar werd voor de roofzucht van internationale financiële instellingen zoals het Internationaal Monetair Fonds (IMF) en de Wereldbank. Zij gaven armere landen altijd het geld dat ze nodig hadden voor grote ontwikkelingen, ten koste van bezuinigingen, kortingen op de begroting en andere vormen van versobering die de gemiddelde burger schaden en de macht van het bedrijfsleven versterken. Toen het ANC in 1994 aan de macht kwam, slaagde de partij er niet in om de centrale bank onder controle te krijgen, waardoor ze verstrikt raakte in vrijhandelsverdragen die de herverdelingsagenda aan banden legden.
Gevolg: buitenlands kapitaal zag zich in een uitstekende positie om de voorwaarden voor de ontwikkeling van het land te bepalen. In 2001 begon het ANC met de verzelfstandiging van Eskom, een wending die Zuid-Afrika uiteindelijk op een rampzalige koers zou zetten. Dankzij een gebrek aan investeringen in Eskom werd stroomuitval tegen het einde van het decennium de norm.
De regering zocht de oplossing bij publiek-private partnerschappen. Dit begon in 2011 met het Renewable Energy Independent Power Producer Procurement Program (REIPPPP) en bestaat nu in de vorm van het Just Energy Transition Partnership (JETP). Beide bezorgen particuliere ontwikkelaars dure inkoopcontracten, terwijl ze de concurrentie met de publieke sector en goedkopere stroom doelbewust beperken. Zie hier het klassieke draaiboek van het neoliberalisme: veroorzaak een crisis in de publieke sector om het vertrouwen te ondermijnen, en los dit kunstmatig gecreëerde probleem vervolgens op via de particuliere markt – wat resulteert in hogere winsten voor bedrijven, ten koste van de betrouwbaarheid en betaalbaarheid van services voor het publiek.
Politieke economie
De privatisering van de winst heeft ook gevolgen voor de publieke steun voor duurzame energie. In Frankrijk stonden communisten en socialisten na de Tweede Wereldoorlog op het toppunt van hun politieke macht: de Vierde Republiek nam het elektriciteitsnet over en runde het als één openbaar bedrijf. Électricité de France (EDF) levert nog steeds het grootste deel van de stroom in het land en bezit ook het grootste deel van het distributiesysteem via het bedrijf Enedis.
In de jaren negentig kwam de wereldwijde druk om te dereguleren echter ook naar Frankrijk – nog eens extra aangewakkerd doordat het land lid was van de Europese Unie. Binnen de EU kreeg in de jaren negentig en 2000 een beleid van ‘feed-in tarieven’ de voorkeur om hernieuwbare energiebronnen op te starten. Dit beleid behoudt de structuur van de elektriciteitsmarkt, maar creëert zekerheid voor private investeerders door klanten en prijzen voor projecten te garanderen. Ook hier krijgen private ontwikkelaars zo feitelijk gegarandeerde winst door tussenkomst van de overheid. En ook hier gaat dat ten koste van openbare energie-instellingen.
In Frankrijk opereren de partijen die uit de deregulering van de elektriciteitssector voortkomen, grotendeels onafhankelijk van het Franse overheidsbedrijf. Dit betekent dat de werknemers in de publieke sector, die sterk georganiseerd zijn, geen directe reden hebben om de groei van nieuwe spelers te ondersteunen. De sectoren die zich vóór de liberalisering ontwikkelden – waterkracht, gas en kernenergie – deden dit binnen een kader dat sterke werkersbescherming bood en vakbonden veel macht gaf. Particuliere ontwikkeling van hernieuwbare energie is daarentegen een relatief onzekere sector, met lage vakbondspercentages.
Het gevolg is dat kapitalisten de enigen zijn met een structureel belang in de groei van hernieuwbare energie, wat de steun voor hernieuwbare energie afhankelijk maakt van haar winstgevendheid. En natuurlijk druist die winstgevendheid in tegen de belangen van belastingbetalers.
In 2021 en 2022 deed de oorlog in Oekraïne de gasprijzen in de hele Europese Unie de pan uit rijzen. Volgens EU-regels voor wholesale-handel krijgen alle producenten een prijs op basis van de marginale kosten, wat betekent dat de duurste stroom in de productiemix de prijs voor de hele markt bepaalt. De gevolgen voor de gemiddelde elektriciteitsverbruiker waren desastreus: in een enquête van de Franse nationale energiebemiddelaar in 2022 gaf 27 procent van de respondenten aan dat ze moeite hadden om hun elektriciteitsrekening te betalen. Een duidelijker illustratie van de tegengestelde belangen van publiek en privaat, is nauwelijks denkbaar.
Ook het Verenigd Koninkrijk kreeg in dezelfde periode met hevige prijsschokken te maken. Melanie Brusseler van Common Wealth legt uit hoe die voorkomen hadden kunnen worden:
Uit onze analyse van maart 2023 bleek dat het beprijzen van niet-gas-elektriciteit tegen gemiddelde kosten binnen een kader van overheidseigendom – met behulp van prijsflexibiliteit, die niet haalbaar is bij marktcoördinatie – de gemiddelde wholesale-prijzen voor elektriciteit in 2022 met bijna 40 procent had kunnen verlagen. Dat komt neer op 26 miljard dollar, of 930 dollar per huishouden.
Omvang en verzet
De fossiele-brandstofindustrie is een van de rijkste en machtigste sectoren op aarde. Om deze industrie omver te werpen, moet je een gigantische basis van politieke steun organiseren. Beleid dat grote groepen mensen laat profiteren van hernieuwbare energie, moet daarom prioriteit zijn voor activisten en beleidsmakers.
Door zorgvuldig beleid en organisatie kan een nieuwe politieke achterban voor publieke hernieuwbare energie worden opgebouwd. Dit was een van de doelen van de Build Public Renewables Act in New York, die goedkope hernieuwbare energie wil leveren aan gewone New Yorkers, én hernieuwbare-energiecentrales wil bouwen met arbeidsbescherming van de bovenste plank.
Ondertussen heeft Thomas Marois laten zien dat overheidsfinanciering voor grootschalige industriële ontwikkeling momenteel onderbenut wordt. Mogelijk biedt dit een alternatieve route die de valstrik van privékapitaal ontloopt.
De wurggreep van de fossiele-brandstofindustrie op zowel de politiek als op financieel kapitaal kán doorbroken worden – maar niet zonder dat we een veel sterkere publieke sector opbouwen. Actievoerders moeten op hun hoede zijn voor publiek-private partnerschappen, want die blijken een gifpil.
Dit werk is mogelijk gemaakt door steun van de Puffin Foundation.
Patrick Robbins is fellow bij het Climate and Community Project, organizer bij de Capital District Democratic Socialists of America en coördinator van de Energy Democracy Alliance.
Vertaling: Tina Hoenderdos
