In 1961 en 1962 deed Hannah Arendt, de Joods-Duitse filosofe, verslag van het proces tegen Adolf Eichmann in Jeruzalem. Ze beschrijft hoe Eichmann, een weinig opvallende man, de rangen van de nazi-bureaucratie beklom en zich ontpopte tot een van de belangrijkste actoren in de vernietiging van de Europese Joden. In Arendts ogen werd Eichmann niet gedreven door ideologie of opvallende Jodenhaat. Hij deed ‘gewoon’ loyaal en ijverig wat er van hem werd verwacht, zonder zich af te vragen of dat moreel juist was. Na zijn aanname dat het systeem waarvan hij deel uitmaakte moreel deugde, was Eichmann namelijk gestopt met denken.
Arendts verslagen werden uiteindelijk gebundeld in het boek Eichmann in Jeruzalem. De belangrijkste gedachte die we hieruit zouden moeten onthouden, is dat ambtenaren op elk niveau systeemverantwoordelijkheid dragen. Ze zouden dus ook altijd actief moeten blijven nadenken over het morele gehalte van beleid. Toch doet het gemopper op ‘de activistische ambtenaar’ van de laatste tijd vermoeden dat ambtenaren die morele vraagtekens zetten bij hun werk, vooral ongemak veroorzaken.
Beleid is beleid
Een parlementaire democratie, onafhankelijke rechters, vrije pers, een georganiseerd ambtelijk apparaat en een krachtig maatschappelijk middenveld; hoe kan het dat landen met zulke fatsoenlijke instituties kunnen vervallen in anti-rechtsstatelijk en onmenselijk beleid? In mijn veertien jaar als ambtenaar was ik er altijd van overtuigd dat we leerden van het verleden. Dat alles niet in één keer perfect zou worden, maar in elk geval elke dag een beetje beter.
Die duistere jaren van de geschiedenis, waarin de ruime meerderheid van het Nederlandse ambtelijk apparaat loyaal en noest doorwerkte om de nazi-moordmachine te voeren met Joden, Sinti, Roma, homoseksuelen, communisten en andere ‘ongewenste elementen’, die lagen voor altijd achter ons. Dacht ik.
Het mantra dat ambtenaren te allen tijde moeten uitvoeren ‘wat de politiek hen opdraagt’ leeft in Nederland heel sterk. Maar het klopt niet.
Toen ik in 2022, zestig jaar nadat Arendt haar inzichten wereldkundig maakte, mijn ontslag als rijksambtenaar indiende, was ik allang van dat idee bekomen. Ik was van een afstand getuige geweest van het Toeslagenschandaal. Hierbij hadden ambtenaren van alle niveaus zich gestort op het aanpakken van kwetsbare mensen die buiten hun schuld de weg waren kwijtgeraakt in een veel te complex systeem. Sommige ambtenaren deden dit met enig ongemak, maar velen onverbiddelijk en met een stuitende gretigheid (‘afpakjesdag’). Het was nu eenmaal beleid wat ze uitvoerden. En wat moet, dat moet.
Ook mijn tijd als diplomaat (ook gewoon een ambtenaar) in de bezette Palestijnse gebieden tussen 2019 en 2021 was een pijnlijke openbaring. Ik besefte dat de Nederlandse ambtelijke cultuur een onmisbare factor is in het stutten en versterken van beleid, zelfs als dat beleid destructief is.
Na de zoveelste ronde van zeer dodelijke Israëlische bombardementen op Gaza in het voorjaar van 2021, was ik onderdeel van een groepje ambtenaren dat met de minister in gesprek wilde over een andere Nederlandse koers. We wilden geen politiek bedrijven, maar zagen belangrijke geopolitieke, internationaalrechtelijke en humanitaire redenen om het roer om te gooien.
Een dringende aanbeveling dus, van specialisten uit het veld die betaald worden om advies te geven. Maar de minister wenste het advies niet te horen. We moesten het doen met de hoogste ambtenaar, verantwoordelijk voor de interne organisatie van het ministerie. In een gesprek met de groep benadrukte hij dat het ongepast was om de minister op deze manier te benaderen.
Ambtelijk vakmanschap
Het signaal was duidelijk. Het ‘ambtelijk vakmanschap’ dat de rijksoverheid sinds het Toeslagenschandaal probeerde te verkopen als de oplossing voor het ontbreken van de menselijke maat in overheidsbeleid, hield toch vooral in: stilletjes doen wat je wordt opgedragen. Geen golven maken. Het is beleid. En wat moet, dat moet.
De meeste ambtenaren hebben die opvatting geïnternaliseerd. Uit een recent onderzoek van Ipsos onder bijna 1600 ambtenaren blijkt dat haast 60 procent van hen de stelling onderschrijft: ‘Ik voel het als mijn verantwoordelijkheid om de bestuurder te dienen, ongeacht zijn politieke kleur.’
Zelfs de koning aarzelde afgelopen zomer niet om ambtenaren met morele buikpijn over de nieuwe extreemrechtse regering in de kou te zetten, met een eigen uitleg van het Nederlandse bureaucratisch stelsel. Bij het aantreden van regering-Schoof zei hij: ‘Het feit dat de ambtenaar loyaal is aan wie dan ook de politieke baas is, dat is een fantastisch systeem en dat steun ik zeer.’ Wie problemen heeft met het uitvoeren van antirechtsstatelijke orders van een minister staat het vrij een andere baan te zoeken, aldus de koning.
Het mantra dat ambtenaren te allen tijde moeten uitvoeren ‘wat de politiek hen opdraagt’ leeft in Nederland heel sterk. Maar het klopt niet. Ambtenaren zweren in hun ambtseed trouw aan de grondwet en het belang van de samenleving, niet aan de minister of hun directe baas. En soms staan de opvattingen van de politiek haaks op diezelfde grondwet en samenleving.
Activistische ambtenaren
Het is niet verbazingwekkend dat politici, zeker die van coalitiepartijen, enig ongemak voelen bij de gedachte dat ambtenaren niet altijd blinde uitvoerders willen zijn. Ze voelen zich bedreigd door het idee dat ambtenaren een obstakel kunnen vormen op de weg naar hun doelstellingen.
Politici steken hun ongenoegen over kritische ambtenaren dan ook niet onder stoelen of banken. Onderzoek van de Universiteit Utrecht liet onlangs zien dat bijna een kwart van de tweets van politici over ambtenaren negatief is. Ambtenaren wordt hierbij vooral verweten dat ze onbetrouwbaar zouden zijn, partijdig en dat ze niet zouden handelen in het belang van de samenleving.
Een ambtenaar is naar huidige maatstaven succesvol als hij een scherpe ‘politieke antenne’ heeft en de minister helpt scoren.
Veel bestuurskundigen leggen in hun analyses van het fenomeen ‘activistische ambtenaar’ de nadruk op de mogelijke negatieve gevolgen van expliciete en openlijke beleidskritiek door ambtenaren. In een artikel in Trouw over het openbare ambtelijke protest tegen de Nederlandse beleidskeuzes met betrekking tot Gaza, zeggen de Leidse hoogleraren Kutsal Yesilkagit en Zeger van der Wal vooral te vrezen voor polarisatie binnen ambtelijke organisaties. Ook zouden (politieke) bazen bang zijn dat ze hun ambtenaren niet meer kunnen vertrouwen.
Yesilkagit raakt wel kort aan wat volgens mij de reden is van zo veel buikpijn bij ambtenaren: het ‘rechtsstatelijke ethos’ dat in organisaties onder spanning staat. Toch concluderen de hoogleraren dat ambtenaren maar discretere manieren moeten vinden om hun ministers aan rechtsstatelijke principes te houden.
Verwonderlijk, dat blindstaren op toon en vorm. Want zou het enige gezonde ambtelijke ethos in een tijd waarin het parlement antirechtsstatelijke beleidsvoorstellen bespreekt alsof het de normaalste zaak van de wereld is, niet juist ‘activistisch’ moeten zijn?
Het geeft ernstig te denken dat in de discussie over ambtelijke tegenspraak en activisme voortdurend wordt gewezen op de mogelijke harmonieverstorende effecten, terwijl meestal voorbij wordt gegaan aan de redenen voor dat zogenaamde activisme.
Ambtenaren die bereid zijn uit hun veilige rol in de schaduw van de macht te stappen, doen dat doorgaans niet omdat ze dat prettig vinden. Meestal levert het ze een hoop gedonder op. Maar ze doen het toch, omdat ze een diepe noodzaak voelen te beschermen wat er op het spel staat: de rechtsstaat en het welzijn van de samenleving. Het is trouwens alleen maar logisch dat ze eerder de alarmbellen horen rinkelen dan niet-ambtenaren. Door hun toegang tot kennis en hun netwerk, hebben zij als eersten een compleet beeld van het probleem.
Gepolitiseerde ambtenarij
Ambtelijke organisaties, in elk geval ministeries, hebben in de jaren Rutte een belangrijke focusverschuiving doorgemaakt. De explosie van de (social-)mediatisering van de samenleving, en daarmee ook van de zichtbaarheid van het politieke debat, heeft daar zeker mee te maken. Waar ambtenaren hun tijd vroeger konden besteden aan gesprekken met alle belanghebbenden in de samenleving om een zo goed en evenwichtig mogelijk stuk beleid te adviseren, zijn ze nu vooral bezig hun minister te steunen in coalitie, parlement en op social media.
Een ambtenaar is naar huidige maatstaven succesvol als hij een scherpe ‘politieke antenne’ heeft en de minister helpt scoren. Deze praktijk wordt sterk gecultiveerd aan de top van ministeries, waar secretaris- en directeuren-generaals zichzelf in de eerste plaats zien als dienaars van de minister. En pas in de tweede plaats als dienaars van de samenleving.
Maar over wie hebben we het eigenlijk als het gaat om ‘activistische ambtenaren’ die volgens velen de grenzen van hun bevoegdheden overgaan? Over ambtenaren die vreedzaam demonstreren omdat ze willen dat de regering zich aan internationale klimaatafspraken houdt? Over ambtenaren die wekelijks tijdens hun lunchpauze voor het ministerie van Buitenlandse Zaken doorbrengen, omdat Nederland zich niet aan de grondwettelijke plicht houdt om het internationaal recht te bevorderen? Of hebben we het eigenlijk vooral over ambtenaren die binnen hun overheidsinstanties lastig worden gevonden, omdat ze een punt maken als beleidsvoorstellen op gespannen voet staan met de (grond)wet?
We zijn in een omgekeerde wereld beland, waarin ambtenaren die hun politieke en ambtelijke bazen aan de wet willen houden, wordt verweten politiek te bedrijven. Terwijl het in feite de hoge ambtenaren zijn, die alles doen om hun minister uit de politieke en publieke wind te houden: zíj zijn door en door gepolitiseerd. Dat is de werkelijke crisis van het ‘ambtelijk vakmanschap’.
Is er dan helemaal niets gedaan met de lessen van de Toeslagenaffaire? Er zijn binnen de Rijksoverheid wel wat initiatieven genomen om ambtenaren vrijblijvend uit te nodigen hun mond open te trekken bij dreigende misstanden. Zo werkt het programma ‘Dialoog & Ethiek’ in een ‘netwerk van gespreksleiders, organisatieveranderaars, filosofen, wetenschappers, kunstenaars en formele en informele leiders’ aan een ‘open en veilige gesprekscultuur waarin ethische reflectie en dialoog vaste praktijk zijn.’ Het programma biedt onder andere inspiratiewandelingen en podcasts over het gedachtegoed van Hannah Arendt.
Het zou me veel waard zijn als niet alleen lage ambtenaren Arendts lessen grondig tot zich zouden nemen, maar ook politici, hoge ambtenaren, de media en zelfs de koning. Zij dragen allemaal bij aan een klimaat waarin ambtenaren die wél problemen aan de kaak willen stellen, worden afgeschilderd als een probleem in plaats van de beste waarborg tegen antirechtsstatelijk en onmenselijk beleid.
In een situatie waarin parlement en regering elkaar in de houdgreep houden en Nederland alleen maar verder de grindbak in sturen, zullen we het toch echt moeten hebben van andere krachten: de rechterlijke macht, het maatschappelijk middenveld en zeker ook doortastende ambtenaren. Kortom, lang leve de activistische ambtenaar!
Berber van der Woude is politicoloog en bestuurslid van The Rights Forum. Daarvoor werkte ze ruim dertien jaar als rijksambtenaar, diplomaat en beleidsadviseur op het gebied van vredesopbouw, veiligheid en de ontwikkeling van de justitiële sector in (post-)conflictgebieden. Nu werkt ze als zelfstandig organisatieadviseur voor publieke en maatschappelijke organisaties
